Il codice di comportamento del dipendente pubblico e il danno c.d. “all’immagine” della P.A.

Il Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici emanato con il Dpr 62/2013 ha come obiettivo quello di potenziare, in attuazione dell'articolo 54 del Dlgs 165/2001 - come sostituito dall'articolo unico, comma 44 della legge 190/2012 - l'effettività dei precetti costituzionali in ordine all’ azione amministrativa e alla tutela dei cittadini nei confronti della Pa, con prescrizioni più stringenti sulle modalità a cui il dipendente pubblico deve ispirare la propria condotta nello svolgimento di compiti e funzioni.

La violazione del codice deontologico e quindi il mancato rispetto dei doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti a osservare sia sul posto di lavoro sia in ambito extralavorativo, così traducendo principi generici in regole di comportamento concrete e facilmente applicabili, coinvolge sia i doveri d'ufficio che altre ipotesi di responsabilità disciplinare previsti dalle norme di legge, di regolamento e dai contratti collettivi.

In sintesi si può ritenere plausibile – dato l’elevato il rischio di incorrere in errori – che al pubblico dipendente possono essere contestate solo le manchevolezze particolarmente gravi.

La colpa grave è riconoscibile in coincidenza di una evidente e marcata trasgressione di obblighi di servizio o regole di condotta caratterizzata dai suddetti trattati distintivi:

· sia ex ante ravvisabile nel soggetto e sia da lui medesimo, sempre ex ante astrattamente riconoscibile per dovere professionale d’ufficio;

· si concretizzi nell’inosservanza del minimo di diligenza richiesto nel caso concreto o in una marchiana imperizia o in un’irrazionale imprudenza;

· non sussistano oggettive ed eccezionali difficoltà nello svolgimento dello specifico compito d’ufficio;

· nel caso di potenziale e particolare pericolosità delle funzioni esercitate dal soggetto, questo non si sia attenuto all’obbligo di osservare il massimo delle cautele e dell’attenzione.

In definitiva, si può constatare il prevalente orientamento della giurisprudenza contabile che definisce la colpa grave come una “sprezzante trascuratezza dei propri doveri, resa estensiva attraverso un comportamento improntato a massima negligenza o imprudenza ovvero ad una particolare non curanza degli interessi pubblici”. Indicatori di valutazione di tale grado della colpa sono rinvenibili nella previsione dell’evento dannoso (c.d. colpa cosciente), più in generale la sua prevedibilità, ovvero il superamento apprezzabile dei limiti di comportamento dell’uomo medio, o anche il notevole superamento di detti limiti, per chi ricopre una figura professionale che impone particolari doti di diligenza, prudenza e perizia.

L’impiego di questi indici non elimina totalmente le criticità in ordine alla valutazione della gravità della colpa nei singoli casi concreti. A seguito, quindi, della carenza di una definizione unica di colpa grave la giurisprudenza (Corte dei conti, Sez. I – appello 7/10/2004, n. 234) ha elaborato una serie di figure sintomatiche al fine di agevolare l’attività ermeneutica. Le figure sintomatiche possono essere individuate nel seguente elenco, prendendo in considerazione i due tratti distintivi della personalizzazione della responsabilità concernente la valutazione delle circostanze in cui si è verificato l’evento e la graduazione psicologica da cui desumerei la prevedibilità o meno dello stesso (Sabetta, 2018; Pascale, 2019):

  • Inosservanza del minimo di diligenza;
  • prevedibilità dell’evento dannoso;
  • cura sconsiderata e arbitraria degli interessi pubblici;
  • grave disinteresse nell’espletamento delle funzioni;
  • totale negligenza nella fase dell’esame del fatto e dell’applicazione del diritto;
  • macroscopica deviazione dal modello di condotta connesso alla funzione;
  • sprezzante trascuratezza dei doveri d’ufficio e comportamenti negligenti o imprudenti;
  • particolare noncuranza degli interessi pubblici.

Il danno all’immagine della P.A. può originarsi in coincidenza di una condotta scorretta dell’impiegato/amministratore/dirigente, attraverso un atteggiamento poco attento e negligente, che con la commissione dei reati contro la Pubblica Amministrazione previsti dal Codice Penale. In tal senso, la Corte dei Conti ha classificato nel 2003, il danno all’immagine della Pubblica Amministrazione nella più ampia categoria di “danno esistenziale all’immagine”, più nel dettaglio nella sentenza delle Sezioni Unite n. 10/2003. Quindi, per la Corte dei Conti il funzionario che non adempie alle prescrizioni previste dal Codice deontologico e/o disciplinare della PA altera l’identità dell’Amministrazione, suscitando perlatro nell’opinione un’immagine negativa dell’amministrazione pubblica.

La violazione del codice deontologico, mediante un comportamento la cui gravità deve essere valutata attraverso un giudizio ex ante riferibile al momento del fatto e non successivamente in ordine alla gravità dell’evento prodotto, può essere certamente catalogabile nel novero delle ipotesi elencate.

In generale la commissione da parte del dipendente di una violazione delle regole deontologiche, oltre ad una violazione delle prescrizioni correlate al rapporto di lavoro, produce una lesione dei canoni di cui all’art. 97 Cost. (imparzialità e buon andamento) e provoca un danno c.d. “all’immagine” che si concretizza in una lesione ai valori fondanti delle organizzazioni pubbliche. In tal senso le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno codificato il danno “all’immagine” come danno “esistenziale” che va a proprio a colpire il centro nevralgico delle strutture pubbliche, indipendentemente da una valutazione puramente reddituale o patrimoniale dell’evento considerata la gravissima lesione dei valori costituzionali che informano la P.A. (Corte dei conti, SS.RR. 23/4/2003, n. 10/Qm).

Il comportamento infrattivo degli obblighi deontologici ha ripercussioni non solo all’esterno dell’amministrazione a causa dell’inevitabile effetto rimbalzo e amplificazione delle notizie attraverso i mass media  nazionali e persino internazionali, ma anche su quei dipendenti che con difficoltà svolgono onestamente le proprie funzioni e che su tale agire fondano pretese di rispetto e di prestigio per sé e per l’Amministrazione di appartenenza, tutte circostanze demotivanti per i colleghi e devianti per una corretta Amministrazione (Corte dei conti, Sez. Giurisdizionale Regionale per l’Emilia Romagna, n.  1408/2004).

Circostanza attenuante nella valutazione della responsabilità del dipendente può essere rappresentata dall’evidente complessità e dalla scarsa chiarezza delle norme che il funzionario doveva applicare tale da poter escludere la violazione di doveri deontologici, ma anche l’ambiente tipico in cui  si trova costretto a muoversi può costituire elemento valutabile ai fini delle attenuanti.Secondo la Corte dei conti, Sez. Giurisdizionale Regionale per l’Emilia Romagna, n. 1269/2004, la determinazione del danno nella specie in esame non potrà essere effettuata che mediante un esteso ricorso al criterio equitativo e al fatto notorio