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L’Accordo di partenariato 2014-2020 come processo partecipativo “dinamico” nell’approccio strategico territoriale per l’impiego dei fondi strutturali

L’accordo di partenariato è un documento che delinea la strategia e le priorità per ogni intervento di ogni Stato Membro, oltreché le modalità di utilizzo dei fondi europei strutturali del Quadro Strategico Comune (QSC), con l’intento di attuare la strategia dell’Unione europea per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.

Il documento, determinato da un processo partecipativo multilivello (partenariato di tipo istituzionale, economico, sociale e della società civile), viene approvato dalla Commissione successivamente ad un iter di valutazione e dialogo con lo Stato interessato, determinando per questa via l’approvazione dell’Accordo che fissa gli “impegni” tra le parti.

Sull’onda lunga dello spostamento del focus normativo europeo circa il fulcro dell'attività amministrativa autoritativa, dall'atto conclusivo alla precedente fase della formazione della decisione, realizzato oggi pienamente con la entrata in vigore della legge n. 241/90 e con la normativa sul procedimento amministrativo succedutasi in questi ultimi anni in Italia, l’Accordo di partenariato si configura come un documento “dinamico” ed efficace nell’adeguamento ma anche all’anticipazione pro attiva di soluzioni idonee ad affrontare i nuovi problemi economici e sociali dei singoli Paesi Membri.

Occorre far presente che l’attuale normativa italiana, ed in particolare la legge 7 agosto 1990 n. 241 con le sue integrazioni e modifiche, permette che le amministrazioni pubbliche possano sempre portare a termine  tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune ex art. 15 ma, soprattutto, prevede la possibilità di stipulare accordi tra P.A. e privato coinvolto nel procedimento ex art.11.

Specularmente anche i Fondi del QSC sono suscettibili alla rimodulazione e ad un nuovo orientamento mediante un processo graduale di partecipazione allargata e di co-decisione che inizi dalle modifiche dell’Accordo e dei Programmi successivi.

Nella cornice normativa degli obiettivi di Europa 20120, del programma Nazionale di Riforma 2012 e delle pertinenti raccomandazioni specifiche per il Paese, l’Accordo di partenariato 2014-2020 dovrà quindi condurre alla focalizzazione dell’approccio strategico territoriale, con il contributo di tutti i Fondi del QSC e con obiettivi puntuali determinati per ogni Paese, misurabili mediante indicatori concordati. Il documento deve determinare gli investimenti strategici e la serie di condizionalità ex ante non soddisfatte (a livello nazionale e/o regionale) con il relativo cronoprogramma delle azioni da portare avanti.  All’occorrenza, nell’Accordo potranno essere inserite le misure – e una sintesi delle azioni – finalizzate al rafforzamento della capacità amministrativa delle autorità coinvolte e, in caso, degli organismi intermedi e dei beneficiari.

Il pacchetto legislativo sulla politica di coesione 2014-2020   inserisce rilevanti modifiche, tra cui in primis un coordinamento rafforzato della programmazione dei quattro fondi comunitari connessi  al Quadro Strategico Comune 2014-2020 in un unico documento strategico, e una elevata coerenza rispetto agli obiettivi della strategia Europa 2020  per la crescita intelligente, inclusiva e sostenibile dell’UE e rispetto agli adempimenti previsti nell’ambito del Semestre europeo di coordinamento delle politiche economiche.

In sintesi l’Accordo di partenariato individua, a livello di ciascuno Stato membro, i fabbisogni di sviluppo, gli obiettivi tematici della programmazione, i risultati attesi e le azioni da realizzare tramite l’impiego dei fondi strutturali. L’iter di preparazione del documento strategico è stato istruito con la presentazione da parte del Ministro per la coesione territoriale, d’intesa con i Ministri del Lavoro, e delle Politiche Agricole, Forestali e Alimentari, nel dicembre 2012, del documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi strutturali”, che ha disegnato l’impianto metodologico del nuovo ciclo, proponendo sette innovazioni sottese a rafforzare l’efficacia e la qualità della spesa dei fondi.

Le sette innovazioni metodologiche sono sintetizzabili in altrettante parole chiave: risultati attesi, evidenziati in termini misurabili grazie a indicatori quantitativi dell'impatto prodotto sulla vita dei cittadini dagli interventi pubblici; azioni, da precisare in termini puntuali e operativi; tempi vincolanti e esplicitamente associabili ai soggetti responsabili da cui dipendono le scadenze; partenariato mobilitato, da coinvolgere tempestivamente nei processi decisionali delle politiche sia in fase di programmazione che in fase di attuazione; trasparenza, da esercitare attraverso il dialogo sui territori e secondo il metodo OpenCoesione; valutazione degli effetti prodotti dagli interventi di sviluppo cofinanziati e del modo in cui tale effetto ha luogo; rafforzamento del presidio nazionale sull’attuazione, attraverso il monitoraggio sistematico dei programmi cofinanziati e le verifiche sul campo per accertare lo stato degli interventi, l’assistenza e l’affiancamento strutturato dei centri di competenza nazionale alle autorità responsabili dell’attuazione, nelle situazioni maggiormente critiche.

Sulla scorta dell’impianto metodologico così disegnato, è stato istruito il dialogo partenariale volto alla stesura dell’Accordo di partenariato, con una prima fase di consultazione il più possibile allargata che, mediante i lavori di 4 Tavoli tecnici e l’organizzazione di 17 Audizioni tematiche, ha visto il coinvolgimento   sia dei livelli istituzionali sia delle forze sociali ed economiche e i rappresentanti della società civile. I lavori dei Tavoli tecnici sono stati portati avanti mettendo insieme le undici grandi aree tematiche di possibile intervento dei fondi (c.d. Obiettivi tematici nel nuovo regolamento) su 4 missioni così focalizzate: “Lavoro, competitività dei sistemi produttivi e innovazione”; “Valorizzazione, gestione e tutela dell’ambiente”; “Qualità della vita e inclusione sociale”; “Istruzione, formazione e competenze”. Il dialogo allargato ha consentito di individuare, sulla base di un processo partecipativo allargato, il binomio risultati attesi (indicatori)-azioni per ciascuno degli Obiettivi tematici oggetto della proposta di regolamento. Al confronto partenariale è succeduta la trasmissione alla Commissione europea di una versione preliminare dell’Accordo (9 aprile 2013) e una prima interlocuzione sul documento con i Servizi della Commissione nei giorni 22, 23 e 24 aprile 2013.

Il documento preliminare è stato in un secondo momento rivisitato per recepire i commenti della Commissione oltre che per giungere ad una più elevata concentrazione delle scelte di intervento su un insieme circoscritto di grandi obiettivi. E’ stata così prodotta una proposta finalizzata ad un dedicata al confronto con le Regioni per l’articolazione e la modulazione della strategia a livello di categorie di regioni.

La trasmissione alla Commissione europea di una bozza avanzata dell’accordo, nel dicembre del 2013, è stata succeduta da una fase di interlocuzione informale che ha condotto alla trasmissione ufficiale del documento il 22 aprile 2014. Il negoziato formale è terminato il 29 ottobre 2014, con l'adozione, da parte della Commissione europea dell’Accordo di Partenariato.

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