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Economia e finanza

Il codice di comportamento del dipendente pubblico e il danno c.d. “all’immagine” della P.A.

Il Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici emanato con il Dpr 62/2013 ha come obiettivo quello di potenziare, in attuazione dell'articolo 54 del Dlgs 165/2001 - come sostituito dall'articolo unico, comma 44 della legge 190/2012 - l'effettività dei precetti costituzionali in ordine all’ azione amministrativa e alla tutela dei cittadini nei confronti della Pa, con prescrizioni più stringenti sulle modalità a cui il dipendente pubblico deve ispirare la propria condotta nello svolgimento di compiti e funzioni.

La violazione del codice deontologico e quindi il mancato rispetto dei doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti a osservare sia sul posto di lavoro sia in ambito extralavorativo, così traducendo principi generici in regole di comportamento concrete e facilmente applicabili, coinvolge sia i doveri d'ufficio che altre ipotesi di responsabilità disciplinare previsti dalle norme di legge, di regolamento e dai contratti collettivi.

In sintesi si può ritenere plausibile – dato l’elevato il rischio di incorrere in errori – che al pubblico dipendente possono essere contestate solo le manchevolezze particolarmente gravi.

La colpa grave è riconoscibile in coincidenza di una evidente e marcata trasgressione di obblighi di servizio o regole di condotta caratterizzata dai suddetti trattati distintivi:

· sia ex ante ravvisabile nel soggetto e sia da lui medesimo, sempre ex ante astrattamente riconoscibile per dovere professionale d’ufficio;

· si concretizzi nell’inosservanza del minimo di diligenza richiesto nel caso concreto o in una marchiana imperizia o in un’irrazionale imprudenza;

· non sussistano oggettive ed eccezionali difficoltà nello svolgimento dello specifico compito d’ufficio;

· nel caso di potenziale e particolare pericolosità delle funzioni esercitate dal soggetto, questo non si sia attenuto all’obbligo di osservare il massimo delle cautele e dell’attenzione.

In definitiva, si può constatare il prevalente orientamento della giurisprudenza contabile che definisce la colpa grave come una “sprezzante trascuratezza dei propri doveri, resa estensiva attraverso un comportamento improntato a massima negligenza o imprudenza ovvero ad una particolare non curanza degli interessi pubblici”. Indicatori di valutazione di tale grado della colpa sono rinvenibili nella previsione dell’evento dannoso (c.d. colpa cosciente), più in generale la sua prevedibilità, ovvero il superamento apprezzabile dei limiti di comportamento dell’uomo medio, o anche il notevole superamento di detti limiti, per chi ricopre una figura professionale che impone particolari doti di diligenza, prudenza e perizia.

L’impiego di questi indici non elimina totalmente le criticità in ordine alla valutazione della gravità della colpa nei singoli casi concreti. A seguito, quindi, della carenza di una definizione unica di colpa grave la giurisprudenza (Corte dei conti, Sez. I – appello 7/10/2004, n. 234) ha elaborato una serie di figure sintomatiche al fine di agevolare l’attività ermeneutica. Le figure sintomatiche possono essere individuate nel seguente elenco, prendendo in considerazione i due tratti distintivi della personalizzazione della responsabilità concernente la valutazione delle circostanze in cui si è verificato l’evento e la graduazione psicologica da cui desumerei la prevedibilità o meno dello stesso (Sabetta, 2018; Pascale, 2019):

  • Inosservanza del minimo di diligenza;
  • prevedibilità dell’evento dannoso;
  • cura sconsiderata e arbitraria degli interessi pubblici;
  • grave disinteresse nell’espletamento delle funzioni;
  • totale negligenza nella fase dell’esame del fatto e dell’applicazione del diritto;
  • macroscopica deviazione dal modello di condotta connesso alla funzione;
  • sprezzante trascuratezza dei doveri d’ufficio e comportamenti negligenti o imprudenti;
  • particolare noncuranza degli interessi pubblici.

Il danno all’immagine della P.A. può originarsi in coincidenza di una condotta scorretta dell’impiegato/amministratore/dirigente, attraverso un atteggiamento poco attento e negligente, che con la commissione dei reati contro la Pubblica Amministrazione previsti dal Codice Penale. In tal senso, la Corte dei Conti ha classificato nel 2003, il danno all’immagine della Pubblica Amministrazione nella più ampia categoria di “danno esistenziale all’immagine”, più nel dettaglio nella sentenza delle Sezioni Unite n. 10/2003. Quindi, per la Corte dei Conti il funzionario che non adempie alle prescrizioni previste dal Codice deontologico e/o disciplinare della PA altera l’identità dell’Amministrazione, suscitando perlatro nell’opinione un’immagine negativa dell’amministrazione pubblica.

La violazione del codice deontologico, mediante un comportamento la cui gravità deve essere valutata attraverso un giudizio ex ante riferibile al momento del fatto e non successivamente in ordine alla gravità dell’evento prodotto, può essere certamente catalogabile nel novero delle ipotesi elencate.

In generale la commissione da parte del dipendente di una violazione delle regole deontologiche, oltre ad una violazione delle prescrizioni correlate al rapporto di lavoro, produce una lesione dei canoni di cui all’art. 97 Cost. (imparzialità e buon andamento) e provoca un danno c.d. “all’immagine” che si concretizza in una lesione ai valori fondanti delle organizzazioni pubbliche. In tal senso le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno codificato il danno “all’immagine” come danno “esistenziale” che va a proprio a colpire il centro nevralgico delle strutture pubbliche, indipendentemente da una valutazione puramente reddituale o patrimoniale dell’evento considerata la gravissima lesione dei valori costituzionali che informano la P.A. (Corte dei conti, SS.RR. 23/4/2003, n. 10/Qm).

Il comportamento infrattivo degli obblighi deontologici ha ripercussioni non solo all’esterno dell’amministrazione a causa dell’inevitabile effetto rimbalzo e amplificazione delle notizie attraverso i mass media  nazionali e persino internazionali, ma anche su quei dipendenti che con difficoltà svolgono onestamente le proprie funzioni e che su tale agire fondano pretese di rispetto e di prestigio per sé e per l’Amministrazione di appartenenza, tutte circostanze demotivanti per i colleghi e devianti per una corretta Amministrazione (Corte dei conti, Sez. Giurisdizionale Regionale per l’Emilia Romagna, n.  1408/2004).

Circostanza attenuante nella valutazione della responsabilità del dipendente può essere rappresentata dall’evidente complessità e dalla scarsa chiarezza delle norme che il funzionario doveva applicare tale da poter escludere la violazione di doveri deontologici, ma anche l’ambiente tipico in cui  si trova costretto a muoversi può costituire elemento valutabile ai fini delle attenuanti.Secondo la Corte dei conti, Sez. Giurisdizionale Regionale per l’Emilia Romagna, n. 1269/2004, la determinazione del danno nella specie in esame non potrà essere effettuata che mediante un esteso ricorso al criterio equitativo e al fatto notorio

Le Responsabilità del dipendente pubblico e le sanzioni disciplinari

La responsabilità del dipendente pubblico per la sua condotta sul luogo di lavoro viene individuata in primis dalla Costituzione, dal Codice disciplinare e del Contratto Nazionale. L’attività del dipendente pubblico è generalmente correlata a quattro tipologie di responsabilità che può avere risvolti penali, civili, amministrativo-contabili e disciplinari. Oltre alle suddette tipologie di responsabilità sopra menzionate va eventualmente integrata la responsabilità dirigenziale, che interessa solo chi ricopre il ruolo di dirigente pubblico.

Il Codice di comportamento regolamenta le prescrizioni dei dipendenti pubblici e i principi a cui l’attività del lavoratore pubblico deve conformarsi. Tra i più importanti non possiamo non citare il principio di trasparenza, di semplificazione, di efficacia e di incorruttibilità.

Alla luce degli obblighi stabiliti dal contratto di pubblico impiego, i dipendenti pubblici sono responsabili per la condotta sul luogo di lavoro. Ci riferiamo ad una responsabilità che può avere ricadute sotto l’aspetto penale, civile, amministrativo, contabile e disciplinare e che può assumere 5 fattispecie:

La responsabilità del dipendente pubblico può assumere 5 fattispecie:

  • responsabilità civile, se arreca danni a terzi;
  • responsabilità penale, se commette una fattispecie di reato;
  • responsabilità amministrativo-contabile, se arreca un danno erariale all’amministrazione di appartenenza o ad un’altra;
  • responsabilità disciplinare, se viola obblighi sanciti dal CCNL;
  • responsabilità dirigenziale, infine, se il dipendente pubblico riveste il ruolo di dirigente e non raggiunge gli obiettivi previsti o si discosta dalle direttive dell’organo di vertice;

Peraltro in caso di responsabilità accertate, il dipendente pubblico è tenuto, oltretutto, al risarcimento del danno all’immagine della PA..

La disciplina della responsabilità disciplinare e dirigenziale è stata integralmente rinnovata nel 2001 ad opera del D.lgs n. 165 in materia di privatizzazione del rapporto di pubblico impiego mentre le altre tipologie - civile, penale e amministrativo-contabile – trovano origine direttamente dall’art. 28 della Carta costituzionale che recita quanto segue:

″I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.″

Le diverse forme di responsabilità del dipendente pubblico non sono incompatibili o alternative tra loro, anzi, molto spesso possono coesistere contemporaneamente. Analizziamo ad esempio un caso di scuola: se un dipendente pubblico commette il reato di corruzione - ex articolo 319 del Codice Penale -, affianco alla responsabilità penale si delinea anche quella civile per il danno arrecato a terzi e quella amministrativo-contabile per il danno erariale e all’immagine dell’amministrazione di appartenenza. 

Ciascun pubblico dipendente, a prescindere dalla struttura amministrativa in cui è incardinato e dal tipo di mansioni che svolge, è soggetto al rispetto del Codice di comportamento che contempla doveri positivi e negativi:

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L’Agenzia per la coesione territoriale e il rafforzamento della capacità amministrativa

L’Agenzia per la coesione territoriale si configura come snodo nevralgico di una strategia più ampia, finalizzata a rendere più efficace l’utilizzo, qualitativo e quantitativo, dei fondi europei, potenziando il coordinamento e il controllo sull’uso degli stessi e rafforzando l’azione di programmazione, coordinamento, sorveglianza e sostegno della politica di coesione. Fintanto che non avrà raggiunto la piena operatività organizzativa, l’Agenzia si avvarrà delle strutture e del personale dell’ex Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica.

L’obiettivo strategico dell’Agenzia è quello di garantire supporto all’attuazione della programmazione comunitaria e nazionale 2007-2013 e 2014-2020 mediante azioni di accompagnamento alle Amministrazioni centrali e regionali titolari di Programmi e agli enti beneficiari degli stessi, ispirandosi a principi di trasparenza, semplificazione e collaborazione con le Istituzioni dell’Unione Europea, le Amministrazioni pubbliche – centrali, regionali e locali, gli enti privati ed i soggetti a vario titolo coinvolti nell’attuazione delle politiche di sviluppo.

Del resto, le alterne vicende dell’articolato processo di attuazione della programmazione 2007-2013 hanno messo in risalto chiaramente che un più efficace utilizzo delle risorse della politica di coesione è strettamente interdipendente con un effettivo innalzamento della capacità progettuale e delle complessive capacità istituzionali, amministrative e gestionali, a livello centrale e locale.

In prospettiva, quindi, di un immediato rafforzamento della capacità amministrativa degli enti territoriali, è risultato improcrastinabile procedere alla creazione di una "Agenzia per la coesione territoriale", istituita ai sensi dell’art. 10 del D.L. 31 agosto 2013, n. 101, coerentemente all’art. 119 della Costituzione e allo Statuto approvato con DPCM del 9 luglio 2014 con d.l. n.101/2013, convertito nella legge n.125/2013.

Questa nuova struttura è tenuta a sostenere, promuovere ed accompagnare, secondo criteri di efficacia ed efficienza, programmi e progetti per lo sviluppo e la coesione economica, oltreché rafforzare, al fine dell’attuazione degli interventi, l’azione di programmazione e sorveglianza di queste politiche.

L’Agenzia per la coesione territoriale assume il ruolo delicato di svolgere verifiche e monitoraggi più sistematici dell’utilizzo delle risorse, di fornire maggiore sostegno ed assistenza tecnica alle Amministrazioni ed alle Regioni interessate e di assumere, in alcuni casi, poteri sostitutivi.

Sui poteri sostitutivi in particolare occorre ricordare che il dlgs.n.88/2011 ha dato attuazione al Piano Nazionale per il Sud proponendo importanti strumenti per la rimozione degli squilibri economici e sociali (dal Documento di indirizzo strategico al Contatto istituzionale di sviluppo) finalizzati al superamento delle problematiche che avevano inceppato il sistema dei meccanismi volto all’impiego di risorse destinate alle aree del Mezzogiorno del Paese. Più precisamente l’art. 6 del D.lgs. 88/2011 si riferisce espressamente ai contenuti dell’art. 120 comma seconda della Costituzione, ovvero i poteri sostitutivi dello Stato.

La trasparenza dei fondi strutturali nella programmazione 2014-2020 passa attraverso l’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali e del sistema contabile delle regioni

Le vicende del complesso processo di attuazione della programmazione dei fondi strutturali 2007-2013 hanno messo in evidenza che il più efficace ed efficiente utilizzo delle risorse della politica di coesione è strettamente correlato ad un maggiore efficientamento della capacità progettuale e delle complessive capacità istituzionali, amministrative e gestionali, a livello centrale e locale.

Per quanto riguarda in particolare il profilo contabile e gestionale degli enti territoriali, l’importanza del tema concernete l’armonizzazione contabile viene amplificata nel novembre 2014 dalla stessa Corte dei Conti in Commissione Parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale. In questo senso, la trasparenza dei conti pubblici e delle verifiche sugli equilibri di bilancio messe in primo piano dalla l. cost. n.1 /2012 si configurano come principi e strumenti fondamentali per le attività di controllo in cura alla magistratura contabile, dato che il coordinamento della finanza pubblica necessita di basi conoscitive univoche, come ripetutamente sancito dalla giurisprudenza costituzionale.

Con l’adozione del D.lgs. 126/2014 si è ultimato, in effetti, il processo normativo disegnato dal d.lgs 118/2011 nella formulazione originaria e, quindi, emergono rilevanti modifiche nel testo unico degli Enti locali (TUEL - D. lgs n.267/2000) mentre per le regioni si interviene con il nuovo ordinamento contabile (sostitutivo del D.Lgs 76/2000). Di conseguenza la totalità degli enti territoriali si è dovuta uniformare ai principi del novellato Dlgs n.118/2011 (principio della programmazione, della contabilità finanziaria, della contabilità economico-patrimoniale e del bilancio consolidato).

Anche se l’introduzione di regole contabili uniformi assume forse una maggiore valenza ed impatto per le Regioni, storicamente dotate di autonomi sistemi contabili, con esplicite ricadute sulla confrontabilità degli andamenti finanziari e gestionali del comparto e, conseguentemente, sull’effettività dei controlli previsti dalla legge.

Nel documento "Armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali e sistema contabile delle Regioni ", presentato sul finire del 2014 dalla Corte dei Conti vengono evidenziate le criticità - riscontrate nei giudizi di parificazione sui rendiconti generali delle Regioni per gli esercizi 2012 e 2013, nonché nei referti allegati agli stessi rendiconti – oltre che le potenzialità collegate all’attuazione del processo di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle ragioni, degli locali e dei loro organismi.

Una classificazione delle più evidenti criticità che ovviamente risulta profondamente condizionata dall’attuale diversificazione dei sistemi contabili delle Regioni, sulla via di essere definitivamente superata dall’unitario ordinamento tracciato dal Titolo III dell’emendato Dlgs. n.118/2011 integrato e corretto dal Dlgs n.126/2014.

In particolare, è emersa la necessità di far chiarezza sulle posizioni debitorie degli enti territoriali; inoltre, profili problematici di portata generale hanno riguardato residui attivi, fondo crediti di dubbia esigibilità, gestione dell’anticipazione di tesoreria ed impiego dei fondi vincolati.

Le potenzialità del nuovo ordinamento contabile – in termini di efficienza e trasparenza – risultano promettenti anche se i nodi critici legati alla necessità di una marcata discontinuità con i precedenti schemi operativi e gestionali e l’esigenza di un radicale cambiamento organizzativo che rappresenta l’improcrastinabile condizione per un esito positivo del processo di armonizzazione dei conti degli enti territoriali. 

L'uomo e la natura: l'economia di sussistenza

Nelle economie occidentali l’idea che l’uomo, anziché recarsi al supermercato per fare la spesa,produca da sé ciò di cui ha bisogno per il proprio sostentamento appare quanto mai bizzarra. Nelmomento in cui l’individuo di una società industrializzata sente un bisogno, sa immediatamente dove recarsi per ottenere – senza troppi sforzi- ciò che desidera. Conosce a menadito ogni

supermercato del quartiere o piccolo negozio, sa quali sono i prodotti disponibili sul mercato e le varie fasce di prezzo, infine conosce i posti alternativi in cui recarsi nel caso in cui la spedizione d’acquisto si riveli infruttuosa.
In genere, l’unico vincolo che si pone dinnanzi all’individuo che sente un bisogno è quello economico: solo in tal caso, infatti, se il prezzo eccede la disponibilità economica del consumatore,questi è costretto a posticipare – o in taluni casi a rinunciare- all’acquisto. In tale contesto, tutto quello di cui abbiamo bisogno è davanti ai nostri occhi, in bella vista sugli scaffali dei supermercati al punto che, molto spesso, ci dimentichiamo che non sono i supermercati a produrre quei beni alimentari, bensì altri uomini. E tutto ciò grazie alla natura e a ciò che essa mette a nostra disposizione: frutta, verdura, legumi e tutte le risorse naturali che danno sostentamento all'uomo.

        supermercato

 

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